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基層民主文集

  • 作者:
    虞烈東
  • ISBN:
    9787508752679
  • 出版時間:
    2016年03月
  • 開本:
    16
  • 頁數:
    368頁
定價:¥68

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  • 內容簡介
  • 目錄
  • 作者簡介
  • 內頁插畫
  • 內容試讀

本書是一個省級民政干部的22年工作論文集:已發表的論文14篇,講課提綱8篇,以及1992年9月1日至2014年10月16日之間的大事記,比較完整、真實地記錄了1992年-2014年間江西省基層政權和社區建設工作的發展歷程。

目  錄

 

學術論文

村民代表會議:中國農村民主決策的有效組織形式——淺析村委會如何組織村民實行民主決策(二〇〇〇年九月十二日)

民主啟蒙:強勢行政指令和弱勢宗族力量下的民主選舉——泰和縣螺溪鄉建豐村第四屆村委會選舉觀察報告(二〇〇〇年十月八日)

村民直選與鄉村官場——村民直選中鄉鎮違法行為探析(二〇〇一年六月九日)

省級貫徹《村委會組織法》法規比較與分析(二〇〇一年十月十八日)

平靜氛圍中的民主歷練——泰和縣螺溪鎮建豐村第五屆村委會選舉觀察報告(二〇〇三年六月四日)

競選——村委會選舉題中應有之義——以“廖懷鑫現象”為例(二〇〇三年八月二日)

江西農村村落社區建設的探索和啟示(二〇〇四年四月二十日)

全面取消農業稅對村級組織建設的影響及對策——對江西省31個村的調查(二〇〇五年七月十七日)

農村社區的定位及與村民自治的關系探析(二〇〇八年八月二十六日)

推進城鎮化對城市社區建設的影響及對策 ——以江西省為例(二〇一〇年六月十八日)

和諧社區建設對提升基層社會管理和服務水平芻議(二〇一〇年八月十一日)

加強農村基層組織建設  促進社會管理創新的思考(二〇一一年五月五日)

當前農村社區服務體系建設探析——以江西省為例(二〇一二年七月十二日)

江西省第八屆村委會選舉情況比較與分析(二〇一二年八月三日)

講課提綱

居民委員會干部培訓班講課提綱(一九九五年八月)

村民委員會干部培訓班講課提綱(二〇〇三年五月)

第七屆村民委員會選舉培訓班講課提綱(二〇〇八年九月)

城市社區建設培訓班講課提綱(二〇〇八年十一月)

村務公開培訓班講課提綱(二〇〇九年五月)

農村村落社區建設講課提綱(二〇一二年十月)

第九屆社區居民委員會選舉培訓講課提綱(二〇一四年八月)

社區治理培訓班講課提綱(二〇一四年九月)

大事記

江西省基層政權和社區建設大事記(1992年9月1日至2014年10月16日)

虞烈東,漢族,江西省鄱陽縣人,曾任江西省民政廳基層政權和社區建設處處長,1992年9月至2014年10月從事村(居)民自治和城鄉社區建設實際工作和理論研究,推動相關法規和政策的出臺,建立全省村(居)民委員會換屆選舉制度,參與并組織開展第二至第九屆村(居)民委員會換屆選舉工作。主要著作有《親歷紅土地上的民主》、《多維視角中的鄉村選舉》、《江西省基層政權和社區建設研究》等。 

競選——村委會選舉題中應有之義

——以“廖懷鑫現象”為例

     

內容提要:本文通過對“廖懷鑫現象”的分析,闡述競選是村委會選舉題中應有之義,提出為了使村委會選舉更加透明,提高選民的參與程度和挑選程度,讓選民明明白白地投票,從法律上作出允許選民自由競選,從輿論氛圍、社會環境等方面營造有利于競選的條件,以規范的程序規范競選行為的觀點。

 

關鍵詞:村委會選舉    廖懷鑫現象    競選

 

一、導語

按照《村委會組織法》確定的原則,村委會選舉是由選民直接提名的差額選舉。有差額就必定有競爭,有競爭就使競選成為必然。因此,競選是村委會選舉題中應有之義。但是,眾所周知,目前全國村委會選舉中真正意義上的競選卻鮮見。換句話說,在形式上具備國外一些選舉制度中“競選活動”特征的競爭式選舉框架在村委會選舉中尚未建立起來。究其原因,大體有二:一是法律、法規和政策沒有做出鼓勵競選的相關制度安排。首先是《村委會組織法》沒有設立競選的條款。其次是《村委會組織法》授權省、市、自治區制定的《選舉辦法》或《實施辦法》也沒有類似規定,有的省級地方法規頂多是允許候選人可以在選舉大會會場發表競爭演講,實際上是將其作為了正式投票選舉過程中的一個程序而已。再次,中辦發[2002]14號文件指出:“有條件的地方,村民選舉委員會應組織正式候選人與村民見面,介紹治村設想,回答村民提出的問題。”雖然首次提出了可以“與村民見面、介紹治村設想、回答村民提出的問題”的概念,但由于必須是在村民選舉委員會的組織下進行,并不屬于競選的范疇。對于在選舉投票當日,嚴格地講是選舉大會會場上由候選人發表競爭演講的做法,筆者認為,并不屬于競選!其制度安排更帶有很大的局限性——不僅排除了在確定候選人之前選民為爭取成為候選人的競選活動,又由于很多村的選舉未能采用選舉大會會場,使得這一在選舉當日發表競選演講的規定難以落實;能夠落實的又一般只在村委會主任候選人之間進行,副主任和委員候選人很少被安排;候選人發表競選演說也會因為時間限制、會場秩序不好等因素,匆匆地念念稿、表表態,極易走過場,效果并不佳。而且這種做法也有失公允,對原任村干部候選人,因為上屆主持工作的便利,可以在演說中振振有詞地列舉所做的工作,而對于村民中的候選人,卻無此便利,只好象征性地表表態。選民是很難從表態式的演講中看出候選人的道德品質、真才實干的,更無法作為對候選人取舍的參考依據。二是由于村委會是一個熟人或半熟人社會,大家彼此面熟,礙于“面子”,不好意思展開公開的競爭。然而,大道不通小道暢,村委會選舉中,選民、候選人之間事實上存在的選舉競爭卻又無處不在,并有日趨增多之勢,上選民家游說拉票的有之,請客吃飯的有之,私下承諾的有之,送錢送物的有之。這種無一定之規的“地下”競選嚴重地歪曲了村委會選舉的真實意義,制約了公平程度,不時引起了對其合法性評判的爭議;同時又使得選民在爭取成為候選人、候選人在爭取當選的過程中進行無序的競爭活動,以及使得選民在對候選人并不了解的過程中“模糊”地投票和選舉。因此,是否要將競選機制引入到村委會選舉中,值得深入研究。

二、現象及議論

村委會競選制度雖然沒有建立起來,但群眾的創新卻無時不在。2002年12月20日,已在“海選”提名中得副主任票第一名,被列為副主任候選人的江西省上饒市信州區北門鄉龍潭村村民廖懷鑫,為在正式選舉中當選,出動了一部面包車做宣傳車,宣傳車的前面掛著一塊寬2米多,高1米多的展板,上面書寫“村民廖懷鑫競選副主任宣傳車”,一巨幅自身彩色照片占了展板三分之一的位置,宣傳車的兩側各掛著一塊標語:“貫徹《村委會組織法》,公開、公平競爭”;“充分體現每個人的意愿,投好神圣一票”。宣傳車的高音喇叭里反復播放著專門請播音員錄制的競選詞:“我一定不負大家的重托,為龍潭村的鄉親們早日致富盡自己的一切力量……”,吁請鄉親們“在決選中繼續投我一票”。

廖懷鑫用宣傳車在村里進行公開競選,從形式上給村委會選舉競選注入了一種新意?;蛟S就他充分利用宣傳工具進行競選的做法而言,還不足以稱之為“現象”。但是,就這個行動的內容和目的而言,以及透過這個個例看到農村民主政治建設而言,的確可以進行深入研究,冠之為“廖懷鑫現象。”廖懷鑫的做法,不僅在江西省為首例,在全國也引起了巨大的反響和廣泛的關注。新聞媒體作了大量肯定性的報道,稱“廖懷鑫勇吃‘螃蟹’”;主管部門負責人也表示,廖懷鑫的做法不違法、有新意;江西省“兩會”的代表委員們和部分法學專家更是大唱贊歌,認為這一舉動“不是偶然的,是我國農民對國家民主與法治建設信心增強、參與熱情高漲、參與方式多樣的具體表現。”也是“中國農民參政意識普遍提高的一個縮影。”“廖氏競選是直選題中應有之義。”

但是,與“兩會”代表委員、法學專家和新聞輿論過高的評價相反,廖懷鑫公開競選,也遭至了一些非議。首先,多數村民表示不可理解,認為他是“出風頭”;“小題大做,沒這個必要”;“又不是美國選總統?”----這里,美國選總統才應該存在競選,卻成為村民的共識;而競選一個小小的村官,則不必這樣興師動眾!其次,不被鄉干部認可。鄉干部普遍認為廖懷鑫的做法“越軌”,使該村原定的“班子”擺不平了。他出動宣傳車競選的事見報后,鄉里一位副書記把他找到鄉里,對他說:“開始誰也不敢評價這件事,現在上面肯定了,但你要見好就收,這事到此為止。”阻止他競選的傾向是十分分明的。第三,引起了其競爭對手的強烈反彈。由于沒有開啟競選的程序,廖懷鑫的公開競選使舊的選舉模式失衡。他的競爭對手立即反擊,但他的反擊并不是通過公開競選,而是一方面依靠鄉里的力量,一方面動員家族和宗族的力量支持,并且奏效,鄉里將原定于去年12月24日正式選舉的日子,無理由地推到了今年3月11日;村黨支部和村委會所有的干部一起做廖的工作,勸其退出競選。第四,社會輿論毀譽參半,褒貶不一。雖然持贊同觀點的人更多地見諸報端,但是也出現了持不同觀點的聲音,認為廖懷鑫競選“造勢”的做法雖然不違反有關村委會選舉的法律法規,只是因為有關法律和政策既沒有禁止,也沒提倡。不違法,并不代表完全合理。他的行為是法律意識的自覺,但“自覺”并不能夠有效地約束參選行為方式。質疑廖懷鑫“在僅憑一己之意的情形下,也就是在未經必要審核的情況下,其自我宣傳的內容是否真實、合法?”

三、啟示

從廖懷鑫稍有新意的競選帶來的有贊揚,有不理解,有非議和質疑的種種反應中,筆者認為可以得到以下啟示。

啟示一:廖懷鑫公開競選反映了公民民主法律意識和政治參與意識的覺醒。雖然法律面前選舉權和被選舉權都是平等的,但指向明確的最終權利不能從法律文本中跑出來,要靠一定形式的爭取來取得。廖氏競選突破了傳統的做法,是在法律允許的范圍內,對自己權利的極大關注,使自己的利益最大化,這是民主法律意識和政治參與意識覺醒的表現,此其一;其二,充分體現了村委會的自治性質,有助于保障選民的知情權。村委會直選制度是要求選舉結果能夠充分體現村民的內心意愿的,被選舉人(包括成為候選人之前的選民和正式候選人)必須要用更多的時間、機會、條件展示自己,讓選民了解自己,通過這一過程,充分保障選民知情權。這樣對提高選舉質量,保證選舉公平、公正、公開具有實質性的意義。因此,廖懷鑫的競選是村委會直選題中應有之義。其三,廖懷鑫采用宣傳車這一能產生巨大轟動效應的方式競選,也是宣傳方式(即競選方式)的進步和提高,并且是在以往實踐基礎上的進步和提高。

啟示二:村委會選舉競選的渠道尚未開通。由于法律法規沒有明確做出競選的規定,各地在組織選舉工作中未將競選作為提名和選舉之前的必備程序,競選還未成為合法的、較常使用的競爭手段。從廖懷鑫競選的內容上來說,其實并無新意,只是介紹個人簡歷、競選職務(副主任)、競選表態(全力協助村主任做好各項工作;為龍潭村的鄉親們早日致富盡自己的一切力量)。這個時候已是正式投票前夕,按道理選民們早就應該了解每位候選人的情況了,廖懷鑫在這時還要用這種方式進行競選,說明當地并未開通競選的渠道。廖懷鑫勇于創新,結果他反而被習慣看法認為不正常了。

啟示三:村委會成員候選人(包括成為候選人之前的村民)渴望發言,但顯然他們發言的機會少。村委會雖然是一個熟人或半熟人社會,但多數村民之間僅是面熟而不了解,村民之間也僅存在小范圍的“知根知底”。普通村民以及部分“底氣”不足的候選人要想脫穎而出,成為選舉中的勝利者,是渴望被廣大村民充分認識的??墒怯捎诮M織上并沒有很好地宣傳他們(事實上在提名前無法對全體村民進行宣傳;對已經成為候選人的,也沒有很好地宣傳),使他們覺得難以被提名或者當選。尤其是一些從未當過村干部的村民和候選人自覺不被村民所認識,“人微言輕”,想成為村莊精英的欲望促使他們自主選擇發言的形式和方式,不得不采用非常規的辦法來推銷自己。

啟示四:村委會選舉競選的社會環境和輿論氛圍尚未形成。雖然選民和候選人渴望發言,但在目前村委會選舉模式下,在提名之前,任何人不得進行以當選為目的的競選或助選活動,尤其是在任村干部以外的人進行這一活動更被嚴禁。在候選人產生后,由組織介紹和在組織者規定的場合(多數被限定在選舉大會會場)由候選人發表競爭演講(包括提出治村設想和回答選民提出的問題)是被允許的。但離開這些以外的非由組織統一安排的競選活動,要么被當作了違法活動被追查,要么被視為“標新立異”、“多此一舉”,不被大家認同和接受。在競選的社會環境和輿論氛圍尚未形成的情況下,任何的標新立異都被當作了不正常,使競選這一選舉應有之義成為了“多此一舉”的東西。

四、討論

選舉所體現的民主真諦在于:賦予選民選擇的自由,營造參選者競爭的氛圍,激發公眾參與的熱情。賦予選民選擇的自由是民主選舉的生命,營造參選者競爭的氛圍是增強選舉透明度,讓選民明明白白挑選候選人的重要舉措,激發公眾參與的熱情是保證高質量選舉的關鍵。三者之間相輔相成,相互促進。營造參選者激烈競爭的氛圍,讓參選者“坦露”在選民面前,確保選民對候選人“知名、知人、知情”,是選舉中的核心環節。選民不了解候選人的選舉,不僅會對候選人感到陌生與隔膜,更會造成選民的厭選情緒。因此,針對目前選舉實踐中,很大程度上存在選民與選民,選民與候選人難以知情,溝通不暢的情況,筆者認為,為使選舉更加透明,提高選民的參與程度和挑選程度,應將競選活動引入到村委會選舉當中。

將競選活動引入到村委會選舉當中,起碼可以起到以下作用:一是可以使候選人進行實力比拼,而不是依靠組織力量、行政力量、家族力量和宗族力量的支持獲取選舉權力和當選權力。在實力展示還不能成為主流的情況下,組織、行政、家族和宗族力量的支持以及靠賄賂、威脅等手段助選便大有市場。二是能夠有效遏制鄉鎮的非法行政干預。毋庸置疑,鄉鎮的非法行政干預成為了制約村委會選舉公平、公正的瓶頸。目前尚無有效方法解決這一問題。廣泛開展競選活動,選民和候選人就能真正為選民所熟悉,選民便有了目的明確的挑選方向,其投票趨向可以成為自主行為。即使有來自鄉鎮及其他方面的干預,恐怕難以左右行使秘密寫票權的選民。三是滿足候選人展示自己實力的基本訴求的內在需要。也許有部分能夠依靠鄉鎮和村級組織力量而穩操勝券的候選人不愿展示實力,但對于沒有任何權力基礎、家族勢力等做后盾的候選人,是渴望有機會展示自己實力的。四是公開競爭的需要。目前村委會選舉中,存在著嚴重失衡的方面,即原任村干部由于已是公眾人物,容易被提名為候選人,他們與沒有當過村干部的候選人無論在知名度、鄉村組織關系資源等方面,顯然較有優勢,這就使得村民難以被提名,也使得從村民中產生的候選人處于被動狀態和劣勢地位。允許公平、公正、公開的競選,則任何村民和候選人都可以獲得同等機會。五是有利于選民的主動參與。在現行的選舉方式中,選民無疑是有參與的。但仔細分析,選民仍是被動地參與,從具體細節來說,選民只能在“海選”提名時和正式選舉時才可以參與。換句話說,也就是在這兩個時候,選民才被動地拉入到選舉的程序中來。何況有的地方選舉程序執行得不好,要么提名不規范,要么投票選舉不規范,仍有不少的選民參與不了自己正當權利的表達。即使能夠完整地參與這兩個環節,也是低程度地參與,影響了選民參與積極性。以至使有的學者稱之為選民“政治冷漠”。在選舉過程中,我們常說要做好宣傳發動工作,提高選民的參政意識。我們不應該將選民的參政僅僅局限在保持較高的提名率和投票率上。選民在選舉中的參政意識其實是全程的、多方面的,作為選民,他們關心“海選”、了解候選人、積極參加投票和認真監督海選過程是否合乎程序和規定,這是參與;而選民中的佼佼者勇敢爭當候選人參加競選,并能想到通過多種方式宣傳自己,同樣是參與,是參政意識的更具體的表現。使競選成為既合法、又合理的共同規范,就可以伴隨著候選人的競選,為數眾多的選民也將主動參與其中,置身于選舉的氛圍中,既可以提高選舉的競爭程度,更可以讓選民在主動的參與中,了解候選人,更好地選擇投票趨向,使當選者真正成為絕大多數選民擁護的人。

五、結語

為了深化村委會選舉,維護選舉的真諦,保證選舉永久的生命力,倡導和規范競選勢在必行。

——法律應明確規定和規范競選,鼓勵行使選舉權利方式創新。法律既然賦予了公民享有選舉權和被選舉權的政治權利,就表明公民也可以十分地珍視選舉權利,在選舉中謀取到相應的成功機會。只要公民不違反法律對選舉權的取得、選舉資格、選舉程序和規則所做出的明確的規范,不違反其禁止性的規定,應當允許其對行使選舉權利方式的創新。法律應該鼓勵對選民行使選舉權利方式進行創新,作出允許競選的制度安排。既然候選人可以在選舉大會會場發表競爭演講,選舉過程中事實上地可以挨家挨戶地宣傳自己(包括上門拉票)、可以私下許諾、公開或不公開地承諾,那也應該允許其光明正大地宣傳。廖懷鑫為競選開出宣傳車,只所以引起轟動,甚至被稱之為“現象”,并引來爭議,廖懷鑫本人在這種壓力下感到“心虛”和“膽寒”,恰恰是法律沒有設定相關的條款。因此,為了使村委會的選舉更加地透明,讓選民能夠更好地挑選自己心中滿意的人選,法律和法規應當對競選設置相關的積極條款,從而使候選人的競選造勢合法化,改變目前對競選正當性與違法性的法律界定缺乏的被動局面。當然,不可否認,如果廣開競選渠道,有些競選行為可能會失范,但那也是競爭式選舉應運而生的產物。在法律、法規中對競選作出規定,正是可以界定哪些行為合法、哪些行為違法,有利于競選活動的開展。

——要營造良好的競選輿論氛圍和社會環境。營造良好的競選輿論氛圍和社會環境,是對村委會選舉有力的支持。廖懷鑫原準備開著宣傳車在12個村小組巡回宣傳5天,可他只宣傳了2 天便停了下來,因為村民的輿論和社會的環境對他形成了一種無形的壓力。說明支持競選的輿論氛圍和社會環境還有待進一步改善。為改善這種輿論氛圍和社會環境,法律工作者、職能部門和新聞輿論部門都應當為此做正向努力,給予支持和聲援。

——要規范村委會選舉中的競選活動。在大力提倡競選的前提下,規范村委會選舉中的競選行為就顯得十分必要。筆者認為應從以下幾個方面著手,規范村委會選舉中的競選活動。

1.制定規范的競選規則。沒有規矩不成方圓。只有提供一套規范的競選規則來約束大家的行為,才能保證競選的順利進行。規范的競選規則應當符合以下條件:一是合法。候選人的競選活動必須在法律范圍內活動。具體說,候選人發表的言論、作出的承諾、使出的“手段”、“招數”等,都必須是法律、法規和政策所允許的。候選人在競選中表示當選后減少村里不合理開支、減輕村民負擔等等,是正常的。但是候選人請客送禮、用金錢物資賄賂村民、授意他人或直接出面脅迫別的村民投自己的票,甚至封官許愿,拉攏選民,以及做不切實際的許諾,就是不正常的。在制定競選規則時,要把合法的競選行為規定得清清楚楚,把禁止的競選行為規定得明明白白。二是公平。即在競選規則面前,所有候選人一律平等,公平競爭,任何選舉組織者不能對候選人有親疏之分,支持某人的競選,不支持某人的競選。候選人在競爭中應相互尊重、友好相待,不能相互進行非法的人身攻擊和誹謗。

2.認同有效的競選方式。既然允許競選,就應該從善意的角度認同有效的競選方式,允許想成為候選人的選民和正式候選人自己搞一些競選活動,如打電話給選民、到選民家做工作、在公共場所張貼個人簡歷、治村方案等宣傳品或發放每戶,在廣播、電視上和公共場所進行演講,出動宣傳車宣傳;甚至允許候選人建立義務后援班子,幫助進行宣傳介紹;允許候選人對選舉經費的投入,設定最高限額。同時應明確,在選舉期間,凡村民被提名為候選人后,不得向選民請客、送禮,其他候選人有權舉報,等等??傊?,只要其做法不超出法律的規定,堅持公平、公正、公開的原則,競選內容合法、健康都應該被允許。但這種競選應該是非對抗式競爭,因此必須加強監督,防止出現不正當的競選行為,更要制止候選人利用家族、宗族、幫派勢力拉選票。

3.建立合理的競選程序。合理的競選程序應貫穿整個選舉過程,在候選人提名前,可以設置參加競選人員登記、資格審查、競選演講三個程序,具有選民資格的村民都可以運用某些手段宣傳自己,動員選民提名自己;在正式候選人競選階段,可以按確定正式候選人、正式候選人選舉前競選、組織候選人選舉日發表競選演講三個程序操作。

4.規范基層組織對村委會選舉的指導。在村委會選舉中,一些鄉鎮在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環節中直接或間接地影響、操縱村民選舉。這種組織力量對競選規則的破壞,遠遠大于候選人或村民對競選規則的破壞。所以在加強對村民競選行為規范的同時,更要注意規范和制約鄉鎮組織者的行為,避免鄉鎮借指導之名,行操縱之實。

5.堅決查處競選中的違法行為。法律在允許競選的同時,也要對競選違法行為的界定和處理也要做出規定,使競選中的違法亂紀行為能夠依法懲處。

(二〇〇三年八月二日)

 

                                  

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