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中國社會救助發展報告2014

  • 作者:
    民政部低收入家庭認證指導中心
  • ISBN:
    9787508751726
  • 出版時間:
    2015年11月
  • 開本:
    16
  • 頁數:
    426頁
定價:¥88

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為系統展示2014年社會救助體系建設實踐經驗和理論成果,民政部低收入家庭認定指導中心邀請相關部委、地方民政系統從事社會救助管理的人員以及多個科研機構的專家學者,共同編撰完成了《社會救助發展報告2014》。本書致力于向社會各界全面介紹社會救助體系建設和各項工作進展情況,展現社會救助發展圖景,努力為社會公眾提供權威的實踐和研究成果。本書是眾多社會救助管理人員、科研機構專家學者集體智慧的結晶,也是跨部門通力合作的產出;是面向社會救助政策制定者、政策執行者、政策研究者的參考讀物,也是面向社會公眾的宣傳讀本。本書對加強社會救助政策研究和宣傳,推動社會救助體系完善,提升全社會對社會救助工作的關注度和知曉度都具有重要的意義。

目 錄

 

第一部分 總 論

新形勢 新辦法 新趨勢 新挑戰

———2014年中國社會救助發展報告楊立雄(003)

 

第二部分 專題篇

2014年最低生活保障工作進展情況

民政部社會救助司(025)

2014年農村特困人員供養工作進展情況

民政部社會救助司(042)

2014年受災人員救助工作進展情況

民政部救災司(051)

2014年醫療救助工作進展情況

民政部社會救助司衛生和計劃生育委員會基層衛生司(059)

2014年住房救助工作進展情況

住房和城鄉建設部住房保障司(067)

2014年就業援助工作進展情況

人力資源和社會保障部就業促進司(071)

2014年臨時救助工作進展情況

民政部社會救助司(077)

2014年社會力量參與社會救助工作進展情況

民政部民間組織管理局 社會福利和慈善事業促進司 社會工作司(082)

完善社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制

國家發展和改革委員會社會發展司 價格司(090)

全面推進居民家庭經濟狀況核對機制建設

民政部低收入家庭認定指導中心(092)

 

第三部分 經驗篇

完善政策 創新機制 編密織牢困難群眾醫療救助安全網

北京市民政局社會救助處(097)

落實《社會救助暫行辦法》 全面推進“救急難”工作

北京市民政局社會救助處(100)

圍繞社會救助“四化”建設 全面提高民生保障水平

北京市順義區民政局(103)

全面推進“救急難”試點工作 努力“兜住”民生底線

遼寧省民政廳社會救助處(108)

明確救助工作新目標 開拓持續發展新路徑

上海市民政局社會救助處(111)

關于統籌社會救助資源工作的調研報告

江蘇省民政廳社會救助處(115)

創立“五個一”托底救助機制 架起通往困難群眾連心橋

江蘇省阜寧縣民政局(120)

加快地方立法 提升社會救助法治水平

浙江省民政廳社會救助處(124)

不斷創新社會救助工作機制 充分發揮“救急難、托底線”的作用

山東省青島市民政局(128)

開展“平臺式”綜合救助工作實、效果好

山東省泰安市民政局(132)

以購買服務方式全面提升社會救助服務能力

廣東省民政廳社會救助處(135)

完善制度 夯實基礎 全面推進社會救助創新發展

吉林省民政廳社會救助處(138)

托住底線 救急救難 切實保障困難群眾基本生活

黑龍江省最低生活保障管理局(141)

著力推進重特大疾病醫療救助 提升社會救助服務水平

黑龍江省牡丹江市民政局(144)

主動發現 救急解難

安徽省民政廳社會救助處(147)

突出法治引領 破解救助難題

湖北省民政廳低保辦(150)

強化管理 規范服務 全面提升五保供養水平

內蒙古自治區興安盟扎賚特旗民政局(154)

克什克騰旗低保對象認定新舉措

內蒙古自治區赤峰市社會救助中心(158)

一組建、兩配備、三完善、四建立 全面保障“救急難”扎實推進

內蒙古自治區鄂爾多斯市東勝區民政局(162)

建立健全五層級過濾式醫療救助體系 

編密織牢覆蓋城鄉困難群眾的醫療保障網

內蒙古自治區錫林郭勒盟民政局(165)

強化統籌協調機制 構建新型社會救助體系

重慶市渝中區民政局(168)

“三大機制”構建社會救助一體化平臺

重慶市北碚區民政局(172)

創制引領 破解瓶頸 大力提升敬老院管理服務水平

貴州省六盤水市民政局(175)

周密部署 攻堅克難 扎實推進居民家庭經濟狀況核對機制建設

云南省民政廳社會救助處(178)

多措并舉 全力打造“陽光低保”

青海省民政廳(181)

石嘴山市、吳忠市生態移民社會救助情況調研報告

寧夏回族自治區民政廳(184)

創新工作機制 提高救助水平

新疆維吾爾自治區民政廳社會救助局(189)

 

第四部分 理論篇

新常態下社會救助政策的思路調整江治強(195)

上海市社會工作介入社會救助研究章曉懿(206)

農村福利院精細化管理問題研究劉四海(215)

兒童貧困與社會救助改革鄭飛北(225)

低收入人口瞄準機制研究姚建平(235)

多層次醫療救助體系構建研究顧雪非 向國春 張美麗(251)

發達國家典型醫療救助制度研究姚 強 孫 菊(261)

中國農村低保制度的瞄準效果研究劉鳳芹(272)

彼得·湯森的相對貧困理論及

對我國社會救助制度的適用性分析劉 杰 李可可(284)

 

第五部分 政策篇

社會救助暫行辦法(297)

國務院關于全面建立臨時救助制度的通知

國發〔2014〕47號 2014年10月3日(306)

國務院關于促進慈善事業健康發展的指導意見

國發〔2014〕61號 2014年11月24日(312)

民政部 財政部關于印發《最低生活保障工作績效評價辦法》的通知

民發〔2014〕21號 2014年1月21日(319)

民政部辦公廳 財政部辦公廳關于印發《2014年度各?。ㄗ灾螀^、

直轄市)最低生活保障工作績效評價指標和評價標準》的通知

民辦發〔2014〕8號 2014年1月21日印發(321)

民政部關于居民家庭經濟狀況核對信息系統建設的指導意見

民發〔2014〕83號 2014年4月10日印發(324)

民政部辦公廳關于貫徹實施

《〈社會救助暫行辦法〉重點任務分工方案》的通知

民辦函〔2014〕142號(330)

民政部關于開展“救急難”工作試點的通知

民發〔2014〕93號 2014年4月24日(335)

民政部關于印發《開展社會救助專項整治 提高為民服務水平活動方案》的通知

民函〔2014〕161號(340)

民政部 教育部 財政部 人力資源社會保障部 住房城鄉建設部 

國家衛生計生委關于貫徹落實《社會救助暫行辦法》的通知

民發〔2014〕135號   2014年6月20日(345)

國家衛生計生委辦公廳關于做好疾病應急救助有關工作的通知

國衛發明電〔2014〕34號 2014年6月20日(351)

民政部辦公廳關于印發《公安部民政部關于信息共享

快速查詢的合作協議》的通知(353)

住房城鄉建設部 民政部 財政部關于做好住房救助有關工作的通知

建?!?014〕160號 2014年11月13日(357)

民政部關于貫徹落實《國務院關于促進慈善事業健康發展的指導意見》的通知

民函〔2014〕374號(359)

國家衛生計生委辦公廳 教育部辦公廳 民政部辦公廳關于進一步

落實受艾滋病影響兒童醫療教育和生活保障等政策措施的通知

國衛辦疾控發〔2014〕72號(364)

浙江省社會救助條例(367)

湖北省社會救助實施辦法(378)

山東省社會救助辦法(390)

江蘇省社會救助辦法(403)

四川省社會救助實施辦法(415)

大事記(423)

后 記(426)

 

第一部分 總論

新形勢 新辦法 新趨勢 新挑戰

 

——2014年中國社會救助發展報告

 

楊立雄[①]

 

2014年,是中國社會救助發展的關鍵一年,不僅因為國務院頒布了《社會救助暫行辦法》,推進了中國社會救助的規范化管理;還因為中國社會救助面臨新的形勢——經濟新常態,在經濟新常態的形勢下,如何貫徹落實好《社會救助暫行辦法》,加快推進中國社會救助工作,成為實踐部門和理論研究部門面臨的緊迫問題?;仡?014年的社會救助工作,我國社會救助表現出一些新的發展趨勢,也面臨新的挑戰。

一、中國社會救助面臨的新形勢

黨的十八大以來,以習近平同志為總書記的黨中央提出了“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的民生工作思路[②],這不僅指明了經濟社會的發展方向,而且對社會救助提出了更高的要求。當前我國經濟發展進入“新常態”,“新常態”意味著中國經濟發展經歷“增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期”“三期疊加”的時期[③]。經濟下行和結構調整必將影響中國的社會結構,從而使得社會發展中的矛盾和問題集中顯現出來,且風險可能會被放大,給社會救助制度帶來了新的挑戰。黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確了社會救助深化改革的方向和目標,對社會救助提出了新的任務,包括:推進城鄉最低生活保障制度統籌發展,推進城鄉基本公共服務均等化,健全殘疾人權益保障、困境兒童分類保障制度等[④]。

近年來,我國新型社會救助制度不斷完善,從社會救助資金支出來看,根據民政部統計數據:2009年全國社會救助支出為1038.9億元;2011年社會救助投入的資金有1800多億元,到2013年這一數字已達1918.5億元[⑤],從2009年到2013年這5年間全國社會救助支出幾乎增加了一倍。對于支出如此龐大的一項社會政策,在其發展過程中卻缺乏專門的立法予以規范從而引起諸多問題。在新形勢下,社會救助制度面臨的新要求、新挑戰和新任務要求必須加快社會救助立法進程,規范社會救助制度的發展。黨的十八屆四中全會確定全面推進依法治國,這進一步提出了社會救助立法工作的緊迫性。

(一)社會救助亟需立法

1993年,上海市建立了城市居民最低生活保障制度,拉開了中國現代社會救助制度改革的序幕。隨后廈門、青島、大連、廣州等地紛紛仿效,相繼建立城鎮居民最低生活保障制度。1997年9月,國務院發出《關于建立城市居民最低生活保障制度的通知》,決定在全國建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月,國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》,以行政法規的形式確立了城市最低生活保障制度。這一條例成為中國最低生活保障制度的基礎性文件,也是實施最低生活保障管理的主要依據。與此同時,其他社會救助制度也相繼建立,頒布了相應的管理條例,包括《農村五保供養工作條例》、《關于實施農村醫療救助的意見》、《關于進一步完善城鄉醫療救助制度的意見》、《關于進一步建立健全臨時救助制度的通知》、《自然災害救助條例》等。

雖然經過多年的努力,我國對不同的社會救助項目發布了多項行政法規,但是,從總體上看,我國社會救助管理仍然停留于傳統管理方式。在已有救助項目中,除《城市居民最低生活保障條例》、新修訂的《農村五保供養條例》和《自然災害救助條例》外,農村低保、醫療救助、臨時救助等工作目前主要依靠行政部門的規范性文件。應該說,目前我國社會救助管理水平總體較好,但是隨著社會救助覆蓋面的擴大、社會救助水平的快速提高以及社會救助支出的快速增長,社會救助管理中也出現了一些問題,出現“人情保”、“關系保”以及“漏保”、“錯保”、“騙保”等行為,引發了公眾對社會救助制度公信度的質疑。

社會救助關乎城鄉居民的起碼生活保障,維護的是社會底線公正,但其項目多,事務雜,具有很強的政策性,需要規范的法律法規作依據。從國際上來看,社會救助制度發展較好的國家均堅持立法先行原則,其先制定一部全國性的社會救助基本法對基本框架和一般原則等予以規定,然后以本法為依據逐步發展和完善制度。英國早在1601年就制定了世界上第一部《濟貧法》,1948年頒布《國民救助法》,正式確立現代國民救助制度[⑥]。日本在戰后制定了《生活保護法》,1950年修訂《生活保護法》[⑦],雖然中間經過了多次修訂,但這一制度直到現在仍然有效。美國在1935年頒布《社會保障法》時就確定了社會救助在社會福利體系中的地位和作用[⑧]。經過多年的補充和完善,目前由政府提供的社會救助已達70多項[⑨]。德國根據1949年5月制定的《德意志聯邦共和國基本法》,于1961年制定《聯邦社會救助法》,對社會救助的一般性原則作了規定,并于2005年1月1日起作為《社會法典》的第12部法律并入該法典[⑩]。

目前我國社會救助工作的推進仍然主要依靠部門規章條例,在執行過程中又因部門分割和普遍代辦的推進方式,事實上存在許多不規范現象,引發了社會公眾對政府的信任危機;另外,在救助過程中,社會救助輸送體制、救助人員的專業化、救助對象的申訴權利保障等問題日益凸顯。因此,出臺社會救助法解決上述問題,促進社會救助事業的規范發展就顯得尤為迫切。

(二)依法治國是當前的主要任務

黨的十八屆四中全會提出依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求,堅持依法治國首先要堅持依憲治國。我國《憲法》第四十五條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利提供所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”[11]根據憲法,社會救助權是國民的一項基本權利,而立法是社會救助權利實現的制度保障,是社會救助由“恩賜”轉變為“權利”的關鍵環節。通過立法,建立覆蓋城鄉、全民共享的社會救助制度,是實現社會救助權的重心所在[12]。

根據十八屆四中全會,全面推進依法治國的總目標是“建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家”。法治體系,必須是內部統一、協調聯動的整體,它還必須是一個功能齊全的有機體[13]。社會救助是整個社會保障制度的基礎性制度安排,在依法治國成為當前主要任務的背景下,出臺一部社會救助的專門法律,具有極其重要的意義。

第一,填補立法空白。補足中國特色社會主義法治體系的架構,實現社會救助制度有法可依,以保障國民的社會救助權利。第二,亟需出臺社會救助法,以在宏觀角度上保持社會救助與民法、刑法、行政法乃至憲法等基礎法律部門協調一致,相互呼應、相互銜接,避免在完善法治體系過程中出現法域之間的摩擦與矛盾,尤其是避免出現沖突性的法律漏洞。第三,在中觀角度,社會保險法與社會救助法兩大分支之間,需盡量保持步調一致。社會保險法已于2011年實施,這必然要求加快社會救助立法。第四,在微觀角度,社會救助法內部,也應盡快建立起嚴整的系統架構,補足結構的短缺。整合現有制度,優化社會救助管理體制,明確各級政府和調整程序、社會救助申請和審核程序、社會救助的監督程序,明確受助人的權利和義務等。

二、發布《社會救助暫行辦法》

中國社會救助立法工作歷時多年,終因條件不成熟而降低立法層次,頒布《社會救助暫行辦法》?!渡鐣戎鷷盒修k法》在社會救助的一般原則和基本框架等幾個方面有所創新,這無疑是中國社會救助發展史上的一大進步。審視《社會救助暫行辦法》,其仍然存在諸多需要改進之處,未來可以《社會救助暫行辦法》的基本框架和實踐經驗為基礎,盡快出臺社會救助法。

(一)社會救助立法進展

中國的社會救助立法工作起步于20世紀末期。1994年,民政部開始組織力量,籌劃起草社會救助法。當年,社會救濟法就被列入《八屆全國人大常委會立法規劃》,之后又被列入九屆、十屆、十一屆全國人大常委會立法規劃。2005年,國務院就已正式啟動社會救助法草案起草工作,民政部于2007年12月形成了《中華人民共和國社會救助法(草案送審稿)》,報請國務院審議。2008年8月,國務院全文公布了《中華人民共和國社會救助法(征求意見稿)》,向全社會公開征求意見。2009年4月,國務院法制辦對征求意見稿進行修改后形成《中華人民共和國社會救助法(草案)》。雖然2009年和2010年社會救助法(草案)兩次被提交至國務院常務會議審議,但最終均未能通過[14]。

2013年,新的社會救助法(草案)再次公布,但因條件不成熟,決定以國務院條例形式發布。2013年12月25日,國務院總理李克強召開國務院第34次常務會議,會議審議了《社會救助暫行辦法(草案)》,向社會公開征求意見;2014年2月21日,國務院總理李克強簽署公布了《社會救助暫行辦法》,自2014年5月1日開始實施。

《社會救助暫行辦法》的出臺,提升了社會救助規章制度的層次,協調社會救助各部門之間的關系,統籌解決社會救助問題,維護并實現困難群眾基本權利。

(二)《社會救助暫行辦法》的創新

《社會救助暫行辦法》在以下幾個方面取得了新的進展。

一是整合了社會救助內容?!渡鐣戎鷷盒修k法》規定了低保、特困人員供養、受災人員救助以及醫療、教育、住房、就業、臨時救助等制度,整合了以前比較分散的各項社會救助制度,構建了比較完備的“生活救助+專項救助+臨時救助”的社會救助體系,為保障國民的社會救助權利提供了法律依據,從制度層面構筑了一個全面保障困難群眾基本生活的安全網,有助于克服社會救助制度的“碎片化”。最低生活保障制度整合了城鎮居民最低生活保障制度和農村居民最低生活保障制度,體現了公民社會救助權利平等和城鄉一體化的立法理念。特困人員供養制度整合了農村五保制度和城市“三無”人員救助制度,體現了社會救助工作對貧困老年人、殘疾人和未成年人的關照,也和老年人權益保障法、殘疾人保障法及未成年人保護法實現了較好的銜接。

二是明確了部門職責?!渡鐣戎鷷盒修k法》明確要求,建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量參與的社會救助工作協調機制,形成既各負其責、又銜接配合的局面?!渡鐣戎鷷盒修k法》規定了社會救助的監督管理,涉及申請或已獲得社會救助家庭的如實申報,民政部門通過戶籍管理、稅務、社會保險、不動產登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構,核查獲得社會救助的家庭的財產狀況,社會救助管理部門的職權和義務,社會救助的社會監督和財政審計監督等。社會救助監督管理制度的建立,有助于保障救助對象“有進有出”,實現社會救助對象權利和自身義務與責任的有機關聯,避免救助對象“救助依賴”,促進社會救助制度的可持續發展?!渡鐣戎鷷盒修k法》規定,鄉政府、街道辦事處應當建立統一受理社會救助申請的窗口,負責及時受理、轉辦申請事項。

三是明確了法律責任?!渡鐣戎鷷盒修k法》規定了法律責任,涉及社會救助工作的多個方面,對于保護公民社會救助權利及個人信息權利,規范、約束社會救助管理經辦人員依法行使公權力,保證社會救助法制的有效實施等具有重要意義?!渡鐣戎鷷盒修k法》規定,對于騙取社會救助的申請人,一經查實,將停止發放并責令其退回救助資金、物資,并可以處非法救助價值1倍以上3倍以下的罰款;構成違反治安管理行為的,還要依法給予治安管理處罰。對于社會救助的工作人員,在履行社會救助職責過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊,以及截留、擠占、挪用、私分社會救助資金、物資的行為,明確對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。這些措施有重大威懾力,對于防止福利欺詐具有不可忽視的重大意義。

四是內容有所突破?!渡鐣戎鷷盒修k法》首次以政府規章的形式提出鼓勵社會力量參與社會救助,從立法的角度肯定了社會力量在社會救助事業發展中的作用?!渡鐣戎鷷盒修k法》明確規定,國家鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式,參與社會救助;社會力量參與社會救助,按照國家有關規定享受財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策;縣級以上人民政府可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式,向社會力量購買服務等。另外,把我國已經實施且被實踐證明具有良好社會效果的臨時救助措施上升為國家制度;就業救助制度體現“助人自助”的宗旨,符合積極社會政策的發展趨勢;明確要求零就業家庭至少1人就業、最低生活保障家庭中的“零就業”家庭至少有1人就業。

(三)《社會救助暫行辦法》仍需完善

一是盡快研究并制定社會救助法?!渡鐣戎鷷盒修k法》的頒布,標志著我國社會救助朝著立法方向又邁進了一步,但是“暫行辦法”約束力不強。社會救助關乎城鄉居民的起碼生活保障,維護的是社會底線公正,迫切需要規范的法律法規作依據。從目前來看,在《社會救助暫行辦法》基礎上,在實踐中不斷總結和探索,特別是要推動各部門和社會最大限度達成共識,克服部門利益和本位主義,全力推動社會救助法的早日出臺。

二是加強與相關法律、行政法規的銜接協調?,F有的一些法律法規對社會救助工作已有明確規定,且以行政法規即條例的形式頒布,有的甚至已制定法律,此外還有相當多部門規章。但部分條款與已有立法相沖突甚至出現倒退,故應在制定社會救助法時梳理現有法律法規中涉及社會救助的內容,根據立法原則調整《社會救助暫行辦法》中與現有法律法規相沖突的條款。

三是優化現行法規框架結構?,F有社會救助分類依據不同的劃分標準,如特困人員供養和受災人員救助按照救助對象進行劃分,最低生活保障、醫療救助、教育救助、住房救助、臨時救助、就業救助則按照救助內容進行劃分。這種劃分方法導致社會救助內容重復。政府部門應擺脫“部門本位”思維,從民眾生存權利保障、自尊自立出發,重新優化救助項目、救助內容和實施方式。建議將社會救助項目劃分為生活救助、醫療救助、教育救助、住房救助、急難救助、災害救助,取消特困人員救助內容,將特困人員救助分別納入生活救助、醫療救助、教育救助和急難救助之中。

四是擴大受助對象?!渡鐣戎鷷盒修k法》將受助對象限定于低保對象和特困供養人員,既縮小了保障范圍,又加深了“勝者全得”、“救助重疊”的局面,造成新的社會不公。應將社會救助對象擴大至“低收入家庭”。首先,應在辦法中界定“困難家庭”、“低收入家庭”等概念,制定“低收入家庭”測量標準;其次,將醫療救助、教育救助等救助項目與低保資格脫鉤,將其受益對象擴大至“低收入家庭”,且各救助項目資格條件應有所不同。唯有如此,才能真正守住社會保障的底線,并避免形成貧困陷阱而讓低保對象無法自拔。

五是應當進一步明確政府責任。社會救助是政府完全責任?!渡鐣戎鷷盒修k法》雖然明確規定“將政府安排的社會救助資金和社會救助工作經費納入財政預算,實行專項管理,并按照財政國庫管理的有關規定支付”,但卻未明確中央財政和地方以及地方以下各級政府財政責任,易造成推諉和扯皮現象。所以社會救助法中必須明確規定中央及地方政府的責任分擔比例,同時也要明確規定地方各級政府財政分擔比例。

六是規范社會救助經辦機構。社會救助屬于基本公共服務,且事務繁雜,服務對象眾多,根據“管辦分離”原則,應由專門經辦機構負責具體業務經辦。在社會救助法中應以專章專門規定社會救助經辦機構的設置、職能及問責方式。在縣級設置專門的社會救助經辦機構,負責統一登記、審核、待遇發放等工作,在鄉鎮設置經辦服務點?;谪熑闻c效率的統一,鄉鎮一級社會救助經辦業務可與已有基本公共服務平臺對接,或者設立綜合性社會保障辦事處統一于此提供各項社會保障服務。

三、中國社會救助發展新趨勢

回顧2014年,社會救助實踐呈現以下幾個方面的特征。

(一)長期生活救助人數穩步下降

一是最低生活保障制度成熟,保障人數穩步下降。經過20多年的運行,最低生活保障制度已基本成熟,保障標準穩步提高。由表1可見,2010—2013年間,城市居民低保平均標準分別以14.5%、14.8%和13.1%的幅度增長,農村低保平均標準的漲幅分別為22.4%、20.3%和17.7%。由表2可見,自2014年1季度以來,城鄉低保標準均以低于7個百分點的幅度增長。以上表明低保保障水平增長幅度變動不大,現已基本趨向穩定。同時,隨著家計調查制度的完善和動態管理體制的建立,最低生活保障人數呈現穩定下降趨勢。由表1、表2可知,城市保障人數自2010年以來呈負增長,農村低保人數自2011年來增速放緩并于2014年開始步入下降通道,其間各級財政共支出城市低保資金增長率分別為25.8%、2.2%、12.2%,支出農村低保資金增長率分別為50.0%、7.5%、20.7%,可見財政支出水平受保障人數變化影響,增速會有所波動,但總體仍然呈上升趨勢??偟目磥?,低保嚴格的準入機制和動態的退出機制日趨完善,低保人數從擴面時期的快速增長轉變為現在的逐漸回落,今后將邁入平穩發展階段。

表1 歷年低保數據

 

城鄉低保年份

2010

2011

2012

2013

2014

(一)城市低保

 

 

 

 

 

1.保障人數(萬人)

2310.5

2276.8

2143.5

2064.2

1953.3

2.年增長率(%)

-1.5

-1.5

-5.9

-3.7

-5.4

3.平均標準(元/人·月)

251.2

287.6

330.1

373.3

396.8

4.平均支出水平(元/人·月)

189

240.3

239.1

264.2

264.8

5.各級財政支出(億元)

524.7

659.9

674.3

756.7

 

(二)農村低保

 

 

 

 

 

1.保障人數(萬人)

5214

5305.7

5344.5

5388

5274

2.年增長率(%)

9.5

1.8

0.7

0.8

 

3.平均標準(元/人·年)

1404

1718.4

2067.8

2433.9

2620.9

4.平均支出水平(元/人·年)

888

1273.2

1247.9

1393.5

1429.2

5.各級財政支出(億元)

445

667.7

718

866.9

 

 

  資料來源:《中國民政統計年鑒》(2014年)、民政部規劃財務司歷年統計公報(注:2014年度數據為2014年民政部統計季報4季度平均數,財政支出數據空缺)

 

表2 2014年城鄉低保數據(分季度)

 

城鄉低保

單位

1季度

2季度

3季度

4季度

(一)城鎮低保

 

 

 

 

 

1.保障人數

萬人

2027.7

1980.8

1924.5

1880.2

2.平均標準

元/人·月

383.4

391.9

401.1

410.5

3.月人均支出水平

元/人·月

256.4

262.6

265.4

274.6

(二)農村低保

 

 

 

 

 

1.保障人數

萬人

5349.1

5269

5269

5209

2.平均標準

元/人·年

2526.1

2590.4

2590.4

2776.6

3.月人均支出水平

元/人·月

113.9

118.6

118.6

125.3

 

  資料來源:2014年民政部規劃財務司統計季報

 

二是特困人員保障人數下降。我國五保供養制度建立于20世紀50年代,1994年1月國務院頒布《農村五保供養工作條例》,標志著農村五保供養開始走上規范化、法制化管理軌道。2006年1月,國務院審議通過了新修訂的《農村五保供養工作條例》,將五保供養納入公共財政保障范疇,確立了新型農村五保供養制度。從農村五保制度的發展歷程來看,供養標準的制定層級呈逐步提高的趨勢。1994年由鄉鎮人民政府制定,進入新時期建立了適時調整的標準增長機制,規定供養標準由省級人民政府或由設區的市級、縣級人民政府制定,實現供養水平與經濟社會發展水平提高的同步化?!渡鐣戎鷷盒修k法》頒布后又進一步提高了標準制定層級,規定由省、自治區、直轄市或設區的市級人民政府確定、公布,以平衡地區差異,維護五保供養對象的合法權益。2014年年末全國農村五保供養529.5萬人[15],收留撫養和救助各類人員304.6萬人,其中養老人員288.7萬人。由表3可知,農村五保人數從2010年以來以5—8個百分點的比率下降,波動幅度較小,與此同時,五保集中供養平均標準和支出水平的漲幅分別為:15.2%、19.4%、15.4%和25.3%、13.5%、16.6%,分散供養平均標準和支出水平的漲幅分別為:17.5%、21.8%、16.3%和25.3%、26.1%、21.8%,變化程度趨緩;表4顯示,2014年1季度以來,農村五保供養人數、平均標準和支出均僅有小幅上升,以上反映出我國特困人員供養的發展態勢基本穩定。

 

表3 2010—2014年農村五保供養人數

 

農村五保年份

2010

2011

2012

2013

2014

1.供養人數(萬人)

556.3

551

545.6

537.2

532.6

2.集中供養平均標準(元/人·年)

2951.4

3399.7

4060.9

4685

5109.3

3.集中供養平均支出水平(元/人·年)

2460

3081.9

3496.6

4078.3

4070.7

4.分散供養平均標準(元/人·年)

2102.1

2470.5

3008

3498.5

3809.8

5.分散供養平均支出水平(元/人·年)

1416

1774.9

2237.3

2724.3

2785.5

 

資料來源:民政部2013年社會服務發展統計公報、《中國民政統計年鑒》2014(注:2014年度數據為2014年民政部統計季報4季度平均數)
表4 2014年季度農村五保供養情況

 

農村五保

單位

1季度

2季度

3季度

4季度

(一)集中供養

 

 

 

 

 

1.供養人數

萬人

179.6

177.9

176

174.6

2.平均標準

元/人·年

4883.9

5021.6

5160.5

5371.3

3.人均支出水平

元/人·月

328.6

335.3

338.7

354.3

(二)分散供養

 

 

 

 

 

1.供養人數

萬人

355.5

355.7

356.2

354.9

2.平均標準

元/人·年

3639.7

3746.4

3847.1

4005.9

3.人均支出水平

元/人·月

200.8

236.7

240.1

250.9

 

  資料來源:2014年民政部網站統計季報

 

(二)專項救助制度推進力度加大

一是醫療救助力度顯著加大。2014年,民政部門資助全國1702.0萬城市困難群眾參加醫療保險,資助5021.7萬農村困難群眾參加新型農村合作醫療,直接醫療救助2395.3萬人次[16]。表5顯示我國醫療救助數據自2010年以來波動不大,一方面,救助人數比較穩定,反映出制度覆蓋面已基本鋪開;另一方面,人均參保參合水平持續上漲,表明財政在醫療救助方面的投入力度一如既往。

 

表5 2010—2014年歷年醫療救助發展狀況

 

醫療救助年份

2010

2011

2012

2013

2014

資助參加基本醫療保險(萬人)

1461.2

1549.8

1387.1

1490.1

1702.0

資助參加新型農村合作醫療(萬人)

4615.4

4825.3

4490.4

4868.7

5021.7

直接醫療救助(萬人次)

1479.3

2144

2173.7

2126.4

2395.3

人均資助參保水平(元)

52

67.9

84

96.7

 

人均資助參合水平(元)

30.3

45.6

57.5

61.7

 

 

  資料來源:民政部規劃財務司歷年社會服務統計公報(注:2014年度數據來自2014年國民經濟和社會發展統計公報,人均資助參保和參合水平數據空缺)

 

二是住房救助進展加快。2014年,政府加大了住房救助制度建設。國務院辦公廳發布《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》 (國辦發〔2014〕36號),要求扎實推進改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村;住房城鄉建設部等部門發布《住房城鄉建設部關于做好2014年住房保障工作的通知》(建?!?014〕57號)、《住房城鄉建設部關于并軌后公共租賃住房有關運行管理工作的意見》(建?!?014〕91號)、《關于做好住房救助有關工作的通知》(建?!?014〕160號)。尤其是《關于做好住房救助有關工作的通知》對城鄉住房救助工作起了很大的推動作用。該通知明確了住房救助對象,規范了住房救助方式,健全了住房救助標準,完善了住房救助實施程序。針對農村住房救助對象,通過優先納入當地農村危房改造計劃,優先實施改造的方式實施住房救助。2008年以來,我國已累計開工新建實物公租房910萬套。中央財政投入從2007年的72億元躍升到2014年的近2000億元,從中央到地方對棚改、保障性安居工程的支持力度明顯加大。截至2014年9月底,已開工720萬套,基本建成470萬套,分別達到年度目標任務的103%和98%,完成投資10700億元;通過廉租住房、公共租賃住房、棚戶區改造安置住房等實物方式及發放廉租住房租賃補貼的方式,全國累計解決了近4000多萬戶城鎮家庭的住房困難問題。其中,有約1900萬戶是城鎮低收入家庭,在約1900萬戶城鎮低收入家庭中,包括了約450萬戶城鎮低保家庭。2014年是棚戶區改造任務比較重的一年,中央政府在財政的撥付方面比2013年中央補助資金的總額增加了9%。到2014年年底,期初的計劃任務超額完成,保障性安居工程開工了740萬套,比年初的任務計劃超額了6%。棚戶區改造比年初超額完成了8%,即完成了506萬套,基本建成保障性住房480萬套。同時,還完成了260萬戶農村危房改造的任務。城市基礎設施建設進一步完善。2015年我國將新開工建設保障性安居工程700萬套,基本建成480萬套,并啟動獨立工礦區及國有林區、墾區棚戶區改造的攻堅戰[17]。

(三)臨時救助制度全面建立

我國在以最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助等基本生活救助和醫療、教育、住房、就業等專項救助制度為支撐的社會救助體系日益完善的情況下,救助體系仍存“短板”。在解決一些遭遇突發性、緊迫性、臨時性生活困難的群眾救助問題方面,缺乏相應制度安排,迫切需要全面建立臨時救助制度,發揮“救急難”功能。2007年6月,民政部印發《關于進一步建立臨時救助制度的通知》,就建立健全臨時救助制度發出通知,鼓勵地方探索建立臨時救助制度。2012年,國務院《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》提出“全面建立臨時救助制度,有效解決低收入群眾的突發性、臨時性基本生活困難”。截至2013年年底,全國31個省(自治區、直轄市)制定出臺了臨時救助制度文件。

2014年10月3日,為進一步發揮社會救助托底線、“救急難”作用,解決城鄉困難群眾突發性、緊迫性、臨時性生活困難,填補社會救助體系空白,國務院發布《關于全面建立臨時救助制度的通知》,規定:①對象范圍:包括家庭對象(因意外、突發大病等導致生活嚴重困難的家庭和因支出突然增加導致生活嚴重困難的低保家庭)和個人對象(遭遇火災、事故、突發大病且無家庭支持陷入困境;遭遇災害、災難、社會安全等突發公共事件需緊急轉移和生活救助)。②申請受理方面:無正當理由,鄉鎮人民政府(街道辦事處)不得拒絕受理;政府民政部門、救助管理機構在發現或接到線索后,應主動核查情況。③救助方式:包括發放臨時救助金(必要時可直接發放現金)、發放實物(衣物、食品、飲用水)和提供轉介服務(符合低保和醫療、教育、住房、就業等條件的,要協助申請)。④工作機制:包括“一門受理、協同辦理”機制(設立統一的申請受理窗口;建立社會救助熱線)、社會救助信息共享機制(民政與衛生計生、教育、住房城鄉建設、人力資源和社會保障部等部門的信息共享)、社會力量參與機制(公益慈善組織、企業設立專項公益基金;參與救助可按有關規定享受財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策)、資金籌集機制(各級政府將臨時救助資金列入財政預算;中央財政給予適當補助)。⑤監督管理方面:防止擠占、挪用、套取臨時救助資金的現象發生;對出具虛假材料騙取救助的單位個人,在社會信用體系中記錄。

臨時救助制度的建立和實施,緩解了低保制度的壓力,一定程度上彌補了專項救助制度的不足,解決了困難群眾的突發性、臨時性基本生活困難,既是社會救助安全網中的托底制度,也是社會救助體系中的薄弱環節。隨著《關于全面建立臨時救助制度的通知》的發布,全面建制得以推動,而臨時救助辦法和科學測算的救助標準還未見有詳盡統一的規定和指標。

(四)社會救助增加新內容

一是首次明確了就業救助?!渡鐣戎鷷盒修k法》專設“就業救助”一章,規定國家對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業狀態的成員,通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法,給予就業救助。就業救助制度體現“助人自助”的宗旨,符合積極社會政策的發展趨勢;明確要求零就業家庭至少1人就業、最低生活保障家庭中的“零就業”家庭至少有1人就業。

二是首次規定了社會救助中的社會參與?!渡鐣戎鷷盒修k法》第十章提出國家鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式,參與社會救助。這在社會救助政策的制定上尚屬首次,有助于引導、鼓勵、支持民間社會救助,充分發揮民間救助的作用,改變“強政府、弱民間”的社會救助局面。四、中國社會救助面臨的新挑戰

(一)經濟新常態對社會救助的挑戰

社會政策和經濟政策的目標分別是公平與效率,在某些情況下,兩者的關系時而對立,時而促進。一方面,積極的社會政策能夠保障社會成員的基本生活,提高其收入水平,提高其生活質量,開發其人力資本,從而為經濟發展提供穩定的環境、持續的社會需求和高素質的勞動力;經濟發展不僅提高了社會成員對社會政策的進一步需求,同時也為社會政策改革提供財力保障[18]。另一方面,過高的社會政策目標不僅可能導致所謂的“福利陷阱”,還可能導致財政的沉重負擔,不利于經濟的發展。

在我國,社會救助改革與經濟發展密切相關。20世紀90年代,國有企業改革產生大量下崗失業人員,加上城市新增失業人口和貧困人口,城市的貧困問題迅速惡化,由此產生了最低生活保障制度[19]。進入21世紀以來,我國經濟快速發展,在雄厚的財政支持下,覆蓋全民的社會救助體系建立起來。而社會救助體系的完善,改善了收入分配制度,為經濟發展提供了穩定的環境和有效的社會需求,進一步促進了經濟的發展。

進入2008年后,受世界金融危機的影響,中國經濟增長率出現下滑,出現所謂“新常態”。這給以高速經濟增長為支撐的社會救助帶來新的挑戰。

一是貧困人數增加。經濟發展由高速發展轉向了中高速發展,給居民收入帶來影響。20世紀80年代中國經濟的年均增長率為9.7%,90年代經濟年均增長10%,2003—2007年我國經濟年均增長11.6%,2008—2011年經濟年均增長降到了9.6%,2012—2013年增速均為7.7%,2014年進一步下降到7.37%[20]。與此同時,經濟發展的動力由主要依賴要素投入轉向依靠改革推動與創新驅動。國家統計局的數據資料顯示,2014年第一季度的城鎮居民可支配收入增長率與2011年第一季度相比下降了2%,第二季度下降了3%,第三季度下降了5%,第四季度下降了7%[21]。居民收入增速降低,使許多原本就處在低收入階層的勞動者的生活處境更加困難,部分社會救助項目的受益對象有較大幅度增加。

二是失業人數增加。經濟新常態下,我國經濟發展速度放緩,城鎮失業率逐步上升;經濟新常態的一個重要特征是經濟結構的深度調整,而產業結構的調整會帶來結構性失業,當結構調整和就業問題疊加在一起時,就會造成勞動者失業后難以就業的局面,從而增加政府安置就業和社會保障的壓力[22]。經濟新常態下經濟增長動力發生轉換,由原來的要素驅動和資源驅動轉為創新驅動和內需拉動,對勞動力的素質提出了更高的要求,而我國低收入人群數量龐大、受教育程度普遍偏低,且缺乏專業技能,因此,他們在勞動力市場上面臨著更大的就業壓力。國家統計局公布的數據則顯示,我國2014年的調查失業率為5.1%[23]。經濟學人信息部(EIU)與國際貨幣基金組織(IMF)和國際勞工組織(ILO)聯合進行的研究則估計,中國2014年的實際失業率達到6.3%[24]。

三是財政增速下降。根據財政部的數據可以看出,自2011年以來,我國財政收入增加速度逐漸減慢,由2011年的25%降到2013年的10.2%,到2014年更是降到了8.6%[25],這是我國財政收入增長速度自1992年以來首次低于10%。2014年,財政收入同比增長8.6%,是1991年以來財政增長率最低的年份,這對依靠財政增量實施改革的部分社會政策產生了極大的負面影響,一些社會保障政策被迫暫緩出臺,一些社會保障支出受到嚴控。

(二)新常態下的社會救助發展

一是擴大社會救助支出。凱恩斯經濟學主張,在經濟繁榮發展時期增加稅收、減少社會支出以抑制社會總需求的增長;在經濟蕭條時期則減少稅收和增加社會支出以增加社會總需求[26]。20世紀30年代,美國羅斯??偨y為擺脫經濟大蕭條的困境,開始了凱恩斯主義的實踐:建立貧困救助制度、養老保障制度,增加社會支出;實施“以工代賑”政策,保障失業者生活。這些政策緩解了貧困群體的生存問題,緩和了社會矛盾,維護了社會穩定;同時,也緩解了供求矛盾,對經濟恢復起到促進作用[27]。在經濟新常態下,經濟增速放緩,貧困群體擴大,低收入階層貧困程度加深,社會不穩定因素增加,擴大社會救助支出,有利于保障貧困者的基本生活,維護社會穩定;也有利于增加社會有效需求,促進經濟發展;還有利于提高勞動者素質,促進就業。

二是完善動態管理機制。通常,建立了完善的動態管理機制,社會救助受益人數就會隨著經濟發展狀況的變化而增加或減少,如美國TANF和日本的生活保護制度的受益人數均呈現這種發展態勢。我國最低生活保障制度經歷了“應保盡保”的發展階段之后,保障人數的發展也比較平穩。其中城市居民最低生活保障人數自2010年開始呈現下降趨勢,農村居民最低生活保障人數自2014年開始出現下降趨勢。然而,這一時期正是經濟新常態特征顯現之時。這表明最低生活保障制度受到財政狀況的約束,在最低生活保障制度的實施過程中,主要依據是國家財政狀況,而不是從低保申請者的實際需求出發?,F在的動態管理是財政約束的結果,而非居民經濟狀況改善的結果。因此,下一步的重要工作是完善家庭經濟狀況核查機制,建立與經濟狀況相關聯的社會救助動態管理機制。

三是調整支出結構。在經濟新常態下,受影響最大的并非最低生活保障對象,因為現行的社會救助項目通常以享受最低生活保障為準入標準“捆綁”實施[28],這樣使得包括醫療、教育、住房等方面在內的社會救助政策高度聚焦收入在低保標準以下的困難群體。而低收入群體則因不符合最低生活保障標準而未能得到有效保障,尤其是在經濟新常態下,常常遭遇“斷崖式”下墜。要改變這種現狀,一方面要改變社會救助與低保捆綁的做法,另一方面要建立針對低收入群體的社會救助體系,包括:提高住房救助范圍,提高失業救助標準,提高醫療救助水平,減免社會保險繳費,減免個人所得稅,等等。

 

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[11] 《中華人民共和國憲法》。

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[20]國家統計局.`http://data.stats.gov.cn/viewchart/index?m=hgjd

[21]根據國家統計局數據整理得出.`http://data.stats.gov.cn/viewchart/index?m=hgjd

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[23]國家統計局.`http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201501/t20150120_671388.html

[24]中國失業大軍構成隱憂.`FT中文網,http://www.ftchinese.com/story/001060242

[25] 2014年財政收支情況,http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201501/`t20150130_1186487.html

[26]池小平.凱恩斯與凱恩斯主義[J].集寧師專學報,2002,24(2):53-57.

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評論(1)

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  • wzy

    2017-05-18 11:16:25

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