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城市治理轉型研究

  • 作者:
    陳文
  • ISBN:
    978-7-5087-5516-8
  • 出版時間:
    2016年12月
  • 開本:
    16
  • 頁數:
    218頁
定價:¥25

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  • 內容簡介
  • 目錄
  • 作者簡介
  • 內頁插畫
  • 內容試讀

本書從后單位時代中國城市治理的現實問題出發,重點以經濟市場化改革先行地區的深圳市為例,從經濟市場化與治理民主化的關系闡釋層面,運用制度變遷、精英主義、積極公民與多元主義等相關理論,對城市治理體制、城市社會運動、城市組織形態、城市治理改革模式、城市治理能力等進行了初步探討,并結合城市流動人口“積分制管理”改革,從身份認同與福利共享的視角對城市人口融合問題做了些許分析,初步提出和闡述了黨政依法“管治”、社會有序“自治”與多元主體協同“共治”的“城市三治制”。

 

目錄

第一章 研究緣起與分析視角:城市治理的問題邏輯
一、問題的提出:從理念到體制的反思 …………………………………… 3
(一)宏觀視閾:城市治理的現實困境與制約因素 ……………………… 3

(二)微觀視閾:經濟市場化與治理民主化的地域經驗 ………………… 10
二、研究現狀述評:分析視角與體制意義的不同解讀 …………………… 12
(一)經濟體制改革分析視角 ……………………………………………… 12
(二)行政體制改革分析視角 ……………………………………………… 13
(三)基層民主建設分析視角 ……………………………………………… 13
(四)政治發展分析視角 …………………………………………………… 13
(五)國外學者的相關論述 ………………………………………………… 14
(六)研究現狀述評 ………………………………………………………… 14
三、理論視閾與分析框架 ……………………………………………………… 15
(一)“制度變遷”與“路徑依賴”視閾 ………………………………… 16
(二)“精英主義”與“積極公民”視閾 ………………………………… 16
(三)“多元主義”與“協同共治”視閾 ………………………………… 18
(四)分析框架和研究方法 ………………………………………………… 22
(二)“村改居”與“街 - 居”體制……………………………………… 24
(三)“撤鎮改街道”與“居企分離” …………………………………… 26
(四)“議行分設”與“居站分離” ……………………………………… 27
二、城市治理體制改革的現實束縛:壓力型體制的路徑依賴 …………… 29
(一)“兩級政府、四級管理”的體制依賴 ……………………………… 29
(二)“主管責任”與“屬地責任”的沖突 ……………………………… 31
(三)“壓力型體制”與“倒三角漏斗”的管制模式 …………………… 36
(四)“違法難究”與“無法可依”的窘境 ……………………………… 39
(五)“公民社會”理念的提出與沉寂 …………………………………… 43
第三章 城市社會運動:從利益性參與到政治性參與
一、城市社會運動的“擠入效應” …………………………………………… 46
(一)城市有產者的維權抗爭行動 ………………………………………… 46
(二)城市積極公民的政治參與行為 ……………………………………… 49
二、房產業主維權運動的類型分析…………………………………………… 53
(一)經濟利益性維權、自治權利性維權與政治權利性維權 …………… 53
(二)行政式維權、司法式維權、技術式維權、商業式維權、職業式
維權與政治參與式維權 ……………………………………………… 55
(三)個體自發式維權、群體自覺式維權與團體組織化維權 …………… 58
三、房產業主維權運動的現實影響…………………………………………… 60
(一)維權動機多元化的影響 ……………………………………………… 60
(二)維權主體組織化的影響 ……………………………………………… 61
(三)維權方式多樣化和專業化的影響 …………………………………… 61
(四)維權活動政治化的影響 ……………………………………………… 62
四、城市積極公民的參與行動:以律師參政為例

(二)參與動機:鮮明的維權特征與凸顯的公益代言角色 ……………… 75
(三)參與方式:從“
體制內表達”到“擠入式參與” ………………… 77
第四章 城市組織形態:“政治服從”與“行政屈從”
一、失能型自治組織:居民委員會的“邊緣化”和“空心化” ………… 78
(一)“一套人馬、多塊牌子”的體制束縛 ……………………………… 79
(二)“居站分離”之后的組織自我發展乏力 …………………………… 79
(三)“兼職低薪”難以吸引和留住專業化人才 ………………………… 80
(四)新興權益性自治組織的“排擠效應” ……………………………… 80
二、衍生型行政組織:社區工作站的機關化趨勢 ………………………… 81
(一)作為“派出機構”的“派出機構” ………………………………… 81
(二)組織定性的“三不是”尷尬狀態 …………………………………… 82
(三)沒有執法權的“末端執法機構” …………………………………… 83
(四)社區工作人員整體專業素質不高 …………………………………… 83
三、自發型權益組織:業主委員會的成長羈絆 …………………………… 85
(一)成立難、運作難問題突出 …………………………………………… 85
(二)法律主體資格不明確 ………………………………………………… 87
(三)運作資源的相對劣勢 ………………………………………………… 87
(四)專職化和職業化問題 ………………………………………………… 89
(五)組織認同的缺乏 ……………………………………………………… 90
四、社會組織管理制度的發展歷程…………………………………………… 90
(一)政府為發展經濟主動倡導設立行業組織 …………………………… 90
(二)提出“人員自聘、工作自主、經費自籌” ………………………… 91
(三)成立行業協會服務署推進行業協會民間化 ………………………… 92
(四)實現行業協會由民政部門直接登記

 (四)內部運作機制欠健全 ………………………………………………… 97
六、變異型經濟組織:農城化股份公司的發展瓶頸 ……………………… 98

(一)經濟組織承擔的社會管理職能 ……………………………………… 98
(二)“三資”不明誘發的社區沖突 ……………………………………… 98
(三)“公司選舉”導致的社會矛盾 ……………………………………… 99
第五章 城市治理經驗比較:居民自治、黨政嵌入、企業主導和多元
協商的模式差異
一、城市社區的類型特點 …………………………………………………… 102
(一)商品房社區 ………………………………………………………… 102
(二)城中村社區 ………………………………………………………… 104
(三)“村改居”社區 …………………………………………………… 107
二、居民自治為特色的“鹽田模式” ……………………………………… 109
(一)從“議行合一”到“議行分設” ………………………………… 109
(二)從“一會(合)兩站”到“一會(分)兩站” ………………… 111
(三)“居站分設”之后的居委會邊緣化問題 ………………………… 114
(四)“居站分設”之后的工作站行政化問題 ………………………… 115
三、黨政嵌入為特色的“南山模式” ……………………………………… 116
(一)社區黨組織嵌入 …………………………………………………… 117
(二)黨員(公職人員)嵌入 …………………………………………… 119
(三)“一核多元”機制的社會認同問題 ……………………………… 120
四、企業主導為特色的“桃源居模式” ………………………………… 121
(一)社區經濟組織:社區服務的經濟基礎 …………………………… 122
(二)“六位一體”:社區服務的實踐模式 …………………………… 123
(三)社區福利:社區服務的現實保障 ………………………………… 125

(四)運行機制不順暢導致議事項目標準參差不齊 …………………… 136
(五)保障機制不健全影響議事活動正常開展 ………………………… 138

第六章 城市人口融合:身份認同與福利共享
一、國外移民“積分制”及其相關理論闡釋 …………………………… 140
二、“積分制”改革的背景與動因………………………………………… 144
三、“積分制”改革的具體做法及其創新之處 ………………………… 148
(一)中山市流動人口管理“積分制”改革的主要階段 ……………… 149
(二)中山市流動人口管理“積分制”改革的舉措及其創新之處 …… 151
四、“積分制”改革的現實問題與發展趨向 …………………………… 158
(一)下改上不改:“積分制”的推進仍面臨一系列體制性問題 …… 158
(二)制度建設困境:“積分制”涉及的相關法律法規相對滯后 …… 160
(三)計分認定困難:積分指標體系的全面性和科學性有待完善 …… 160
(四)改革延續性問題:如何發揮“積分制”的持續激勵功能………… 161
(五)參與欠缺性問題:流動人口參與城市共治的渠道有待拓展 …… 162
第七章 城市治理能力:管治、自治與共治的三維視角
一、提升黨和政府在城市治理中的依法“管治”能力 ………………… 164
(一)提升依法維護城市社會秩序能力 ………………………………… 165
(二)提升依法協調城市社會利益能力 ………………………………… 167
(三)提升依法化解城市社會矛盾能力 ………………………………… 168
(四)提升依法調適城市社會關系能力 ………………………………… 168
(五)提升依法規范城市社會行為能力 ………………………………… 169
(六)完善城市治理法律法規 …………………………………………… 170
(七)逐步理順城市治理體制 …………………………………………… 171
(八)切實轉變城市政府職能 …………………………………………… 172
(九)提升城市精細化治理水平 ………………………………………… 174
二、提升城市治理中的社會有序“自治”能力 ………………………… 174
(一)激活居民委員會的法定自治功能 ………………………………… 175

(二)加強業主委員會的制度化建設 …………………………………… 178
(三)完善社會組織培育和監管體系 …………………………………… 185

(四)完善市民投訴與問題解決機制 …………………………………… 187
三、提升多元主體在城市治理中的協同“共治”能力 ………………… 188
(一)代議性吸納與商議性吸納 ………………………………………… 188
(二)機構性吸納與精英性吸納 ………………………………………… 190
(三)立法性吸納與行政性吸納 ………………………………………… 191
(四)組織化共治與協商式參與 ………………………………………… 194
(五)加強城市群的協同治理 …………………………………………… 196
附件 1 街道辦事處居民事務蓋章證明類別統計表 ………………… 197
附件 2 社區工作站居民事務蓋章證明類別統計表 ………………… 199
參考文獻 …………………………………………………………………………

 

陳文:博士,副教授,中共中央編譯局博士后,美國哈佛大學肯尼迪政府學院訪問學者,國際政治科學學會會員,現供職于深圳大學城市治理研究院當代中國政治研究所,2012年入選第七批廣東省高等學校“千百十工程”人才培養對象,深圳市高層次專業后備級人才,深圳大學優秀青年教師培養人選(簡稱荔園優青),廣東省行政管理學會理事;承擔國家級、省部級和相關黨政部門的課題20余項,在國內核心刊物發表學術論文30余篇,多篇被《新華文摘》、《中國社會科學文摘》、《人大復印資料》等轉載。

主要研究方向:城市政治與都市治理,當代中國政治

 

第二章 城市治理體制:放松管制與依賴管制的糾結

建國之后的相當長一段時間內,由于受高度集中的計劃體制的影響,加之為鞏固新生政權的現實需要,執政黨在基層政權組織的建設方面側重于建立集中和統一的組織架構,對基層政權機關和基層社會有著較為嚴格的管控。特別是自1958年開始,國家實行具有明顯“黨政管控”色彩的“政社合一”體制,設立了人民公社、生產大隊、生產隊三級嚴密的組織體系,這雖然實現了國家對農村社會的高度管控,但卻取消了農民的自主經營權,抑制了農民的生產積極性,阻礙了基層群眾自治的通道,因而在經濟上是低效率的,在社會管理上是固化的,隨著農村城市化和經濟市場化改革的推進,改革計劃時代的傳統治理體制為勢所必然。

深圳的基層政權組織建設和城市治理體制改革,也正是在此背景下逐漸展開的,并從屬和伴隨著全國的基層治理體制改革而逐步推進。其在農村城市化過程中進行了撤區建鎮、撤鄉建村、撤縣建區、撤鎮建立街道辦事處、撤村設立居民委員會等工作,逐步調整行政區劃。但是在此過程中,由于深圳在城市治理體制層面并未如經濟改革那般獲得中央授權,束縛于體制層面的“路徑依賴”,其仍受制于計劃時代所建立并延續下來的權力集中式的城市治理體制,諸多城市治理體制層面的改革往往難以推進,最終形成了目前所實行的“兩級政府四級管理”城市體制,一些以還原居民自治權的城市治理體制改革,還是難以擺脫居民委員會被“邊緣化”和“空心化”的宿命。

一、城市治理體制改革的進程與特點:體制的有限度調適

(一)“撤區建鎮”與“撤鄉建村”

在鄉村體制下,深圳的農村基層行政組織為生產大隊。但從1979年3月5日國務院批復同意寶安縣改設深圳市后,新城區不斷開發,入住城區的居民日益增多,從而迎來了深圳市第一波農村城市化的浪潮。在城鄉基層組織建設方面,1983年深圳市開始撤銷鄉村體制,主要是改人民公社為區,設區公所,全市共設立21個區。1986年,寶安縣開始進行撤區建鎮和撤鄉建村工作,原來的鄉級政府基本上直接過渡到村民委員會。至1990年,全市共建立178個村委會。[1]這一時期農村股份合作經濟組織大量出現,至1991年,興辦股份合作制企業1352個,全市行政村的52%(92個)、自然村的75%(341個)實行了社區型股份合作制。

1980年初,深圳蛇口工業區在全國率先進行了基層民主選舉的“試管”實驗,開啟了我國改革開放以來在基層政權選舉方面的嘗試。1983年4月,該工業區進行了第一次推選工業區管委會的改革實驗。1985年4月,工業區進行了范圍更為廣泛的直接選舉,工業區所有的正式干部職工都享有參與選舉的權利,工業區所有機關干部、黨支部正副書記、協會負責人和工業區工會、團委委員等都有被選舉權。

 

(二)“村改居”與“街-居”體制

自1992年開始,深圳市迎來了第二波農村城市化浪潮,隨著“村改居”改革的進行,農民逐漸變為居民,街—居體制應運而生。1991年11月,市委率先在福田區上步村進行村委會和村民小組的撤銷工作,成立居民委員會為新的社區管理者。在此基礎上,1992年深圳市委陸續頒布《關于成立特區農村城市化領導小組的通知》、《深圳經濟特區農村城市化工作方案》和《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》等文件,開始在制度上對農村城市化進行規范。在這些文件的指導下,當年市屬的寶安縣撤銷,改建為寶安、龍崗兩個市轄區,但為了維護國家農村政策的連續性,并考慮到歷史原因,新建兩區的鎮、鄉兩級原有的行政管理格局不變,18個鄉鎮基層政權在相當時期內予以保留,特區內68個村委會撤銷,相應改建為100個居民委員會和68個合作制集體股份有限公司。此后一年時間里,173個自然村的4.5萬多農民轉變身份成為居民。“村委會變居民委員會、農村變城市、農民變居民”的城鄉一體化成效初見端倪。[2]

在快速城市化的進程中,經濟特區進一步探索了基層民主選舉試驗。如在1993年,寶安區沙井鎮蠔二村推行“—張白紙選村干部”,要求“不定調子、不制框子、不搞暗示”,不提候選人名單,候選人的提名與正式選舉全部交由該村村民完成,開始了“海選”嘗試。1998年10月,龍崗區在全區10個鎮中各選1個村探索村黨支部的“兩票制”選舉,即民意推薦票和黨員選舉票。“兩票制”中的第一票是民意推薦票,即廣泛發動黨員群眾參與村黨支部候選人的民意測評和推薦;第二票是產生村黨支部班子成員的正式投票,即召開黨員大會,由黨員從正式候選人中選舉黨支部委員,再由委員選舉黨支部書記、副書記。[3]之后,深圳于1999年在全市農村黨(總)支部換屆選舉中全面推行“兩票制”,在龍崗區的大鵬鎮推行了“三輪兩票制”選舉鎮長,此舉在當時被視為“一種穩步推進基層民主政治的漸進策略”。[4]

(三)“撤鎮改街道”與“居企分離”

為了解決前兩次農村城市化遺留的“城中村”問題以及推進寶安、龍崗兩區的“去農化”,從2003年開始,深圳出現第三波農村城市化浪潮。一方面,撤鎮政府改為街道辦事處,并推進“村改居”實踐。2003年10月,深圳市出臺《關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》和《關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的通告》,重點是撤鎮政府改為街道辦事處,將村委會改為居民委員會。至2005年底,兩區18個鎮改為19個街道,218個村委會改為218個居民委員會,27萬多村民的農業戶籍改為城市戶籍,逐步享受與城市居民相同的社會保障,并按城市企業員工標準參加深圳市的養老保險和醫療保險。同年,兩區的集體所有土地一次性全部轉為國家所有,從而把農民從土地中釋放出來,有利于建立起一種土地、人口自由流動的開放型經濟。至此,深圳成為國內第一個沒有農民的城市,深圳市的基層政權組織由鄉村體制完全蛻變為街居體制。

另一方面,加快“居企分離”改革。“村改居”后,村委會的資產也相應轉移到以此為基礎設立的股份實業公司上,但“村改居”后居民委員會的辦公場地、經費等不是由上級政府承擔,而是由當地的股份實業公司承擔,而且居民委員會主任和書記由股份實業公司董事長和書記兼任,委員也兼任公司董事,形成了居民委員會與股份實業公司兩塊牌子一套人馬的管理結構。之后社會管理與公司治理之間的矛盾日漸突出,因此1995年深圳市進行了“居企分離”改革,出臺了《關于進一步加強城市社區居民委員會建設的若干意見》,其中明確規定“村轉居居民委員會與當地的股份實業公司逐步脫鉤。今后,村轉居居民委員會的地位、待遇、經費和管理均與城市居民委員會一致。脫鉤時股份公司要將居民委員會辦公用房和辦公設備無償劃撥給居民委員會。”至2006年底,特區內基本實現了村轉居后居民委員會與當地股份實業公司的分離。2007年起,特區外的寶安區、龍崗區和光明新區的區政府完全承擔起原由社區股份實業公司負擔的社會管理費用,推動居民委員會與股份實業公司在機構和人員上的分離。“居企分離”改革的目的是廓清經濟組織與群眾自治組織的界限,使股份實業公司能夠集中精力運作股民資產,居民委員會則致力于社區服務和居民自治工作。但是在實踐中,城中村的諸多社區居民委員會雖然名義上脫離了股份公司,由于政府在其運作經費方面投入有限,事實上出現社區諸多的社會管理工作仍然由股份公司承擔,出現了自治組織依賴于經濟組織,自治組織和經濟組織又依附于行政組織的現象。



[1] 參見深圳經濟特區研究會等著:《深圳28年改革縱覽》,海天出版社2008年版,第228-230頁。

[2] 參見深圳經濟特區研究會等著:《深圳28年改革縱覽》,海天出版社2008年版,第228-230頁。劉潤華主編:《民政30年——深圳卷》,中國社會出版社2008年版,第29頁。

[3]王樂夫:《“兩票制“對我國基層民主政治建設的貢獻——以深圳市龍崗區為例》,《中山大學學報》(社會科學版),2000(5)。

[4]俞可平:《增量民主:“三輪兩票”制鎮長選舉的政治學意義》,《馬克思主義與現實》,2000(3)。



 

 

 

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